Ongemakkelijke onderzoeksonderwerpen rekenkamers: van bijvangst naar hoofdvangst

Opinie: Yorick van den Berg

Op vrijdag 25 mei vierde de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers & Rekenkamercommissies haar 15 jarig bestaan op haar jaarlijks congres. Een goed teken dat de rekenkamer als instrument van vaste waarde is geworden in alle lagen van het openbaar bestuur. Een van de lijnen die ik in het programma ontwaarde, was de rekenkamer die voor schuring en ongemak zorgt. De dagspreker, Paul Frissen, heeft een reputatie om onderbouwd met nieuwe invalshoeken te komen en daarmee ongemak te veroorzaken.

Eén van de workshops had als thema ‘de rekenkamer als tegenmacht’. Is de rekenkamer meer dan uitsluitend een instrument van de raad? Is de rekenkamer er vooral als countervailing power om de raad eenzelfde informatiepositie te geven als het college? Of is de rekenkamer er ook als ‘tegenmacht’ voor het gemeentelijk bestuur (college, raad, ambtelijke organisatie) als geheel? Vragen waar de deelnemers aan de workshop verschillende opvattingen over hadden.

Bijvangsten van onderzoek

Als onderzoeker kom ik in opdrachten soms als bijvangst een bestuurscultuur of omgangsvormen in de ambtelijke organisatie tegen waar iets niet mee in de haak is. In een gesprek wat ik had met een van de bezoekers van het congres, gaf ik het voorbeeld van een onderzoek dat ik vorig jaar zomer uitvoerde. Wij hadden afspraken ingepland met ambtenaren voor interviews over verschillende beleidsthema’s die wij als casestudies hadden geselecteerd. Bij de interviews bleek bij elk gesprek de gemeentesecretaris of een lid van het college aanwezig te zijn. Daar spreekt op z’n zachtst gezegd weinig vertrouwen uit. In het gesprek op het congres gaf ik aan dat het lastig is om zo’n bevinding te toetsen aan een norm. Want welke normen horen bij een gezonde werk- of bestuurscultuur? Het is natuurlijk wel een bevinding die gerapporteerd moet worden op een of andere manier. Vaak gebeurt dat in een gesprek en veel minder vaak op schrift.

Een ander voorbeeld van bijvangst in een onderzoek is een sterk gepolariseerde verhouding binnen de raad. Elke kritische bevinding wordt dan gelijk in een verhouding van coalitie-oppositie getrokken. Dat geldt dan ook voor de uitkomsten van een rekenkameronderzoek. Je kunt wel beargumenteren dat het onderzoek in ieder geval leidt tot debat, maar in het slechtste geval komt dat debat niet verder dan een loopgravengevecht zonder dat conclusies of aanbevelingen in de praktijk worden overgenomen. Dan sta je als rekenkamer, met alle goede bedoelingen om de kwaliteit van het bestuur te verbeteren, met lege handen.

Wat als die bijvangsten goed bestuur in de weg staan?

Dit brengt mij bij de vraag of rekenkamers ook het meer ‘zachte’ onderwerp van bestuurs- en werkcultuur bij de kop kunnen pakken. In principe is een rekenkamer vrij om het onderwerp te kiezen voor haar onderzoek. Alleen, als je als rekenkamer van opvatting bent dat je een instrument van de raad bent, ga je dan als rekenkamer ook je ‘broodheer’ op dit onderwerp kritisch de maat nemen? Natuurlijk komt in vrijwel elk onderzoek de kaderstellende en controlerende rol van de raad aan bod en daar zijn ook makkelijk normen op te formuleren. Alleen zijn die niet scherp genoeg om het aspect van bestuurscultuur te vatten. Bij mij zijn enkele onderzoeken van rekenkamers bekend die gericht waren op de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Die gaan dan vooral over de kwaliteit van de kaders, de kwaliteit van de informatiepositie van de raad en de inrichting van het proces van kaderstellen en controleren. Slechts in enkele gevallen wordt expliciet onderzoek gedaan naar de bestuurs- en werkcultuur.

De Rekenkamer Rotterdam heeft naar aanleiding van een bijvangst uit eerdere onderzoeken het ‘zachte’ onderwerp van werkcultuur bij de kop gepakt. Dit jaar voert zij een onderzoek uit naar oneigenlijke politiek-bestuurlijke druk op ambtenaren. Van oneigenlijke druk is sprake als ambtenaren gevraagd wordt niet integere handelingen te verrichten of als sprake is van grensoverschrijdend gedrag of ongewenste omgangsvormen. Een onderzoek waarmee deze rekenkamer naar mijn mening een grens oversteekt en zich nadrukkelijk richt op de bestuurs- en werkcultuur in het openbaar bestuur.

Bestuurscultuur als hoofdvangst

Zou er een rekenkamer zijn die zoals de gemeenteraad van Arnhem deed, een onderzoek wil doen naar de bestuurscultuur in een gemeente of provincie? En zijn er meer rekenkamers die onderzoek willen doen zoals de Rekenkamer Rotterdam naar de oneigenlijke politiek-bestuurlijke druk op ambtenaren? Of de rekenkamercommissie van Westland die dit jaar onderzoek verricht naar de cultuur van het bestuur en de ambtelijke organisatie. Ik vermoed dat het wel een sprong in het diepe vereist, want dergelijke onderzoeken zijn per definitie omstreden en spraakmakend, maar niet minder noodzakelijk als daar een gegronde aanleiding voor is.

Moed als kardinale deugd

Zoals de dagvoorzitter van het rekenkamercongres, Jacques Handelé, in zijn afsluitende verhaal mooi aangaf, wordt bij rekenkameronderzoek beroep gedaan op toepassing van de ‘kardinale deugden’. De deugd die voor onderzoek naar de bestuurscultuur het meest vereist is, laat zich vatten in de term ‘fortitudo’ ofwel moed. Moed om te experimenteren met iets nieuws en moed om tegen de heersende cultuur in te gaan. De Rekenkamer Rotterdam heeft deze moed gehad. Wie volgt?